· La “securitización” de la ayuda tras el 11-S: ni seguridad, ni desarrollo

 

En los años noventa, el fin de la guerra fría permitió situar la pobreza y el derecho al desarrollo como objeto y justificación de la ayuda externa. Tras los atentados del 11-S y el 11-M, y las guerras de Afganistán e  Iraq, estos objetivos están perdiendo importancia frente a la seguridad nacional y el antiterrorismo, que se convierten en objetivos expresos y argumentos legitimadores de la ayuda.. La “securitización” de la ayuda recorre todo el espectro ideológico. Para los “halcones” neoconservadores de la Administración Bush, la ayuda es un mero instrumento de política exterior, subordinado a la “guerra contra el terrorismo”. Para las “palomas” de la UE o Naciones Unidas, la ayuda es necesaria para afrontar la desesperación y el resentimiento causado por la pobreza y la desigualdad, que constituye el “caldo de cultivo” del fundamentalismo religioso del que se nutren las redes terroristas globales.

 

Este cambio de discurso tiene visibles efectos en las prioridades geográficas y sectoriales de la ayuda. Con prácticas que recuerdan la guerra fría, los países relevantes en la “guerra contra el terrorismo” reciben los mayores aumentos de la ayuda económica y alivio de la deuda. Pakistán, un “Estado paria” que dejó de recibir fondos debido a las pruebas nucleares y el régimen militar, se convirtió en 2002 el cuarto receptor mundial de ayuda de Estados Unidos, con 600 millones de dólares. La UE y sus Estados miembros otorgaron otros 700 millones, junto con amplias preferencias comerciales. La “política de chequera” se sumó a las presiones diplomáticas para lograr votos favorables en el Consejo de Seguridad en vísperas del ataque a Iraq, y Turquía fue tentada con fuertes sumas a cambio de convertirse en la base de ese ataque. Las guerras emprendidas tras el 11-S exigen sumas elevadas para reconstruir lo dañado, detrayendo fondos de otros países y de necesidades de desarrollo. El argumento antiterrorista también justifica un aumento de la cooperación militar y policial. En el presupuesto 2004, la mitad de la ayuda externa total de Estados Unidos tiene objetivos de seguridad expresos, mientras que a finales de los noventa sólo era una cuarta parte.

 

Esta tendencia afecta también a las organizaciones internacionales. Para explicar porqué el FMI rescató a Turquía, al tiempo que se abandonaba a Argentina, el Secretario del Tesoro de Estados Unidos, Paul O’Neill, se limitó a afirmar que “national security is first”. También se presionó al Banco Mundial para convertir sus préstamos en un “soborno” para ganar aliados, según la expresión utilizada por The Economist. En este escenario, África subsahariana y América Latina son claros perdedores, con la obvia excepción es el conflicto de Colombia, que ahora es visto a través del prisma de la “guerra global contra el terrorismo”.

 

Con el Gobierno del Partido Popular, España fue un claro exponente de estos cambios. En 2003, la ayuda a Iraq se tradujo en una drástica reducción de los fondos para África subsahariana. Además, el Presidente Aznar llegó a vincular la ayuda española a los países centroamericanos con la participación de sus soldados en la “brigada Plus-Ultra” desplegada en Irak, y se ofreció ayuda militar al gobierno de Colombia, incluyendo cazabombarderos y tanques pesados, por otra parte claramente inadecuados para enfrentarse a las FARC.

 

Otros países donantes han hecho del antiterrorismo un objetivo explícito de sus políticas de cooperación. En diciembre de 2002, tras los atentados de Bali, el Presidente de Australia, John Howard, asumió formalmente la doctrina de los “ataques preventivos” y la intervención en “Estados frágiles” en los que puede anidar el terrorismo, como las Islas Salomón, invadidas por Australia en 2003. La agencia de cooperación de ese país, AusAid, ha elaborado una estrategia de ayuda para fortalecer la lucha antiterrorista en los países vecinos. La ayuda australiana a su principal receptor, Papua Nueva Guinea, ha sido condicionada al envío de policías australianos para operar dentro de su territorio. En los acuerdos de cooperación suscritos por la UE en 2002 y 2003 con Argelia, Chile, Egipto, Líbano, y los países centroamericanos y andinos, se han incluido por primera vez cláusulas antiterroristas. Japón, segundo donante mundial de AOD, ha asumido formalmente objetivos de seguridad en su política de ayuda exterior. Esta tendencia se observa igualmente en los países nórdicos, más sensibles a objetivos de desarrollo. La “seguridad global” y la lucha contra el terrorismo ocupan el segundo lugar en los cinco objetivos prioritarios de la ayuda danesa en el periodo 2004-2008. La agencia de cooperación de ese país, Danida, deberá asignar a esas metas el 8% de los recursos, con una mayor orientación a Oriente próximo, en detrimento de otros países más pobres.

 

Una muestra del creciente consenso de los donantes sobre el vínculo ayuda-antiterrorismo es la adopción de un documento de directrices del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) sobre esta materia. En este documento se afirma que la ayuda no debe convertirse, en nombre del antiterrorismo, en un instrumento de intereses ajenos al desarrollo; que la ayuda debería orientarse a la prevención del terrorismo, más que a combatirlo en “guerras preventivas”, y ese objetivo no podrá lograrse a expensas del desarrollo, la erradicación de la pobreza, y el respeto de los derechos humanos.  El documento, sin embargo, no distingue adecuadamente la ayuda orientada a combatir la pobreza de la que se destina a objetivos de seguridad, y contempla nuevas formas de asistencia policial o de inteligencia, por lo que puede legitimar la reorientación de la AOD a actividades contraterroristas. No cabe duda que estas cuestiones pueden ser objeto de una creciente cooperación internacional, pero se trata de materias distintas, y alejadas, de la cooperación para el desarrollo y la lucha contra la pobreza.

 

Las consecuencias más graves de la vinculación entre la ayuda y el antiterrorismo afectan a la asistencia humanitaria. La necesidad de conferir legitimidad a la guerra explica la importancia otorgada al argumento humanitario, que ha estado muy presente en el discurso político y en la propaganda de guerra ante una opinión pública compasiva, pero también crédula y desinformada. En Iraq, la asistencia a la población se ha desarrollado a menudo dentro de los parámetros de las operaciones de cooperación cívico-militar (CIMIC), que como el triste “bombardeo humanitario” de raciones militares en Afganistán, responden más a razones de propaganda, que a los principios de humanidad e imparcialidad en los que se basa el derecho internacional humanitario, y a las normas de funcionamiento de las ONG, más profesionales, que aseguran que la ayuda llega a los más vulnerables. El envío de un contingente español a bordo del buque “Galicia”, que era un “híbrido” de buque hospital y de transporte de tropas, sin la preceptiva identificación ni emblema de Cruz Roja, también se presentó como “misión humanitaria”. En este marco, algunos donantes recurren a “inflar” las cifras de ayuda de emergencia, computables como AOD, con partidas de gasto militar.

 

La irresponsable instrumentalización de la ayuda humanitaria, sin embargo, tiene costes muy elevados, pues debilita su legitimidad y su capacidad de proporcionar asistencia y protección eficaz a las víctimas. Los recientes ataques y asesinatos de trabajadores del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) o de Médicos sin Fronteras en Afganistán e Iraq revelan que las organizaciones humanitarias ya no son percibidas como “imparciales” por parte de las organizaciones armadas. La consecuencia de estos ataques suele ser la retirada de las organizaciones humanitarias, el cese de sus operaciones, y de la asistencia a las víctimas.

 

La “securitización” de la ayuda también puede debilitar la agenda de la democratización, los derechos humanos y el “buen gobierno”. El 11-S ha vuelto a plantear el dilema “libertad versus seguridad”, como ya ocurrió en la guerra fría, de forma que la democracia y el “buen gobierno” pueden perder peso frente a la seguridad como criterio en la asignación de la ayuda. Aparece así una “nueva condicionalidad antiterrorista” poco o nada relacionada con el desarrollo.

 

Si se acepta que existe un vínculo entre las nuevas amenazas del terrorismo global, el fundamentalismo religioso, y la exclusión social, entonces la lucha contra la pobreza y la promoción del desarrollo deben ser componentes esenciales de cualquier estrategia de seguridad y de cualquier política exterior que hoy pretenda ser creíble. Como señaló el secretario general de Naciones Unidas, Kofi Annan, en la cumbre de Davos del 23 de enero de 2004, los Objetivos de Desarrollo del Milenio son “una cuestión central en nuestra lucha por la paz”. La paradoja es que las políticas de desarrollo, si se subordinan a los imperativos de corto plazo de la guerra y el antiterrorismo, no conseguirán promover ni el desarrollo, ni la seguridad. Por esta razón, la política de desarrollo debe gozar de amplios márgenes de autonomía para perseguir sus propios objetivos, y de esa forma, responder a pautas de asignación geográfica y sectorial, y a los métodos y enfoques característicos de la cooperación, de manera que se garantice su eficacia como instrumento de desarrollo. Pero también es importante recordar que la lucha contra la pobreza debe seguir respondiendo a razones éticas y morales y a criterios de justicia y equidad de honda raigambre en la filosofía política, y no a razones instrumentales derivadas del miedo y la inseguridad que se han impuesto en la política mundial.